Nationale Drug Monitor: al 25 jaar fundament voor het Nederlandse drugsbeleid
In 2024 vieren wij het 25-jarig jubileum van de Nationale Drug Monitor. Hoe veranderde de NDM door de jaren heen? En welke impact heeft het gehad op Nederlands drugsbeleid? De belangrijkste mijlpalen lees je hieronder.
Op 21 april 1999 kreeg het plan van minister Els Borst voor een nationaal monitoringsysteem voor drugs brede steun in het Algemeen Overleg met de Vaste Kamercommissies voor Justitie en voor Volksgezondheid. Daarna beginnen de eerste werkzaamheden voor de NDM. Wat ging hier aan vooraf?
Jaren ’70-‘90: Belang van evidence-based drugsbeleid
In de jaren ’70 is Nederland begonnen met het ontwikkelen van een eigen drugsbeleid. De kern van dit beleid is de splitsing tussen cannabis en andere drugs. Deze scheiding tussen zogenoemde ‘soft’- en ‘harddrugs’ trekt internationaal veel aandacht; er is veel bewondering voor de progressieve en vooruitstrevende aanpak in Nederland.
Kritiek uit binnen- en buitenland
Maar aan het eind van de jaren ’80 komt er vanuit buurlanden zoals Duitsland en Frankrijk steeds meer kritiek op de Nederlandse ‘gedoogcultuur’ en onze nadruk op harm reduction. “Want er kwamen mensen uit die landen naar Nederland om drugs te kopen”, legt Bob Keizer uit. Hij was in die tijd net begonnen als hoofd van de afdeling Drugsbeleid bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). “Er kwamen Franse verslaafden uit Lille naar Spangen in Rotterdam om hun drugs te kopen, wat zowel irritatie opriep in Frankrijk als in Rotterdam”. Tegelijkertijd ontstaat in diezelfde periode ook in Nederland grote kritiek op het drugsbeleid. “Met name de overlast die door harddrugsverslaafden veroorzaakt werd, zoals bijvoorbeeld op de Zeedijk of in Arnhem”. “En ook in Rotterdam ontstonden er grote rellen, waarbij autoruiten werden ingegooid. Dat was echt een opstand van de lokale bevolking”.
Met een busje naar Frankrijk
Het is nodig om de (internationale) discussies over de effecten van het Nederlandse drugsbeleid meer op grond van wetenschappelijke kennis te kunnen voeren. Om ons drugsbeleid te verdedigen vraagt Keizer zichzelf af: Wat hebben wij voor harde gegevens om daar tegenover te stellen? Waarom voeren wij dat beleid eigenlijk? En wat hebben wij voor bewijs dat het een goed beleid is? Maar het blijkt dat die gegevens er vrijwel niet zijn. “Het enige wat we hadden was onderzoek op het gebied van methadon. Alle kennis die we daarover hadden in Nederland hebben we vertaald naar het Frans en daarmee zijn we letterlijk in een gehuurd busje naar Frankrijk gereden”, vertelt Keizer. In plaats van kritiek, worden Keizer en zijn team warm ontvangen door de lokale autoriteiten in Noord-Frankrijk. “Want die hadden überhaupt nog nooit een deskundige van buiten gezien. Het was allemaal politiek in Frankrijk, maar ze wisten eigenlijk niet waar ze het over hadden”. “En zo is een begin gemaakt met een omslag van roepen en loze kritieken, naar kijken naar feiten en het uitwisselen van kennis en samenwerken. Door het inzien van het nut van data verzamelen is het hele Europese drugsdebat gekanteld van een morality-based debat naar een meer evidence-based debat”.
Daarnaast is er, náást het ‘verdedigen van beleid’, ook behoefte aan wetenschappelijk onderzoek naar nieuwe preventie- en behandelstrategieën vanwege gezondheids- en veiligheidsproblematiek die in deze periode spelen. Voorbeelden hiervan zijn heroïnegebruik, coffeeshops, toenemend ecstasygebruik, straatscenes en groeiende georganiseerde misdaad.
Kortom: Betrouwbare gegevens zijn nodig in Nederland die de ontwikkeling volgen van de aard en omvang van het drugsgebruik, de negatieve effecten, en ontwikkelingen op de aanbodsmarkt, zowel op het gebied van gezondheid als justitie.
De Drugsnota 1995
Medio jaren negentig verscheen onder het Kabinet-Kok I (ook bekend als het ‘Paarse Kabinet’) de nota Het Nederlandse drugsbeleid: continuïteit en verandering – de Drugsnota 1995. Sinds deze drugsnota is door de ministeries van VWS, Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) prioriteit gegeven aan monitoring van de drugsproblematiek in Nederland.
1998: Behoefte aan één monitoringsysteem
Elst Borst, in 1998 minister van Volksgezondheid, steunt Keizer in zijn vraag naar betrouwbare gegevens over drugs in Nederland. Keizer: “Zo hebben we op een gegeven moment een baaierd aan onderzoeks- en monitoringactiviteiten kunnen ontplooien in Nederland”. Met tal van monitors en onderzoeken die informatie leveren over middelengebruik als resultaat. Deze zijn vaak ontstaan uit lokale initiatieven die in de loop der jaren verder uitgegroeid zijn, waardoor er weinig samenhang en overleg is tussen de verschillende betrokkenen. “Op die baaierd van onderzoeksactiviteiten moest een kap gezet worden. Een organisatie die dat bundelde en organiseerde”, vond Keizer. Daarnaast worden sommige onderwerpen niet meegenomen en andere juist dubbel. De volgende stap? De integratie van al deze activiteiten in één monitoringsysteem: de ‘Nationale Drug Monitor’ (NDM).
Keizer krijgt steun van Borst om de NDM te formaliseren. Op 9 september 1998 wordt de Tweede Kamer door Borst middels een brief geïnformeerd over het voornemen om de Nationale Drug Monitor op te richten.
1999: De oprichting van de NDM
Op 21 april 1999 krijgt het plan van Borst brede steun in het Algemeen Overleg met de Vaste Kamercomissies voor Justitie en voor Volksgezondheid. Meteen daarna beginnen de eerste werkzaamheden voor de NDM. In oktober 1999 is de eerste rapportage, het Jaarbericht 1999, verschenen.
Bij de oprichting van de NDM worden de volgende taken gesteld:
- Monitoring: uitvoering van cijfermatige monitoring van drugs en drugsgerelateerde zaken op het gebied van volksgezondheid en openbare orde en justitie. Voorbeelden zijn de monitoring van verslaving, middelengebruik en druggerelateerde criminaliteit en overlast.
- Coördinatie: afstemmen en standaardiseren van monitorinactiviteiten. De meerwaarde van de NDM bestaat er uit dat er een duidelijke taakverdeling komt tussen de uitvoerders van monitoringprojecten, inclusief afspraken over planning, format, standaardisatie, etc.
- Rapportages: integratie van gegevens uit monitoringactiviteiten in rapportages aan nationale overheden en internationale instanties, waaronder het Europees waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA) van de Europese Unie, en het United Nations Drug Control Programme (UNDCP) van de Verenigde Naties (VN).
In de NDM staat het bundelen en integreren van gegevens centraal. Uitvoerders van tal van lokale en nationale monitoringprojecten, registrerende instanties, zoals het Landelijk Alcohol en Drugs Informatie Systeem (LADIS), en andere organisaties leveren de ‘bouwstenen’ aan. Het integreren en coördineren wordt gedaan door het ‘Bureau NDM’, dat zorg draagt voor het opleveren van de rapportages. Borst in haar Kamerbrief: “De NDM is vooral een instrument om de huidige gegevens in samenhang te kunnen analyseren”.
Het Bureau NDM is ondergebracht bij het Trimbos-instituut, omdat de faciliteiten en expertise die voor het Bureau NDM van groot belang zijn, daar al aanwezig waren. Daarnaast was het Focal Point, dat rapportages opstelt voor het EMCDDA, reeds bij het Trimbos-instituut ondergebracht.
In kaart brengen van kennislacunes
“Wat heel mooi is, is dat de NDM niet alleen in kaart brengt welke kennis er is, maar ook welke kennis er nog ontbreekt op het terrein van monitoring en wat beleidsrelevant is”, vertelt Margriet van Laar. programmahoofd Drugs van het Trimbos-instituut. Als gevolg daarvan zijn bijvoorbeeld meerdere monitors in het leven geroepen, zoals de Monitor Drugsincidenten en het Grote Uitgaansonderzoek. En momenteel is er voor drugssterfte een Speciaal Register in ontwikkeling. “We proberen constant het ‘systeem’ te verbeteren door op zoek te gaan naar kennislacunes. Dit doen we niet om alleen maar groter te groeien, maar we kijken echt ook heel kritisch naar welke gegevens beleidsrelevant zijn”.
Kwaliteitsbeleid: de Wetenschappelijke Raad van de NDM
De gegevens die in het kader van de NDM worden verzameld moeten van goede kwaliteit zijn en zoveel mogelijk voldoen aan nationale en internationale standaarden. “Het is beter te streven naar een beperkt aantal goede en bruikbare data dan veel data te verzamelen die discutabel zijn”, schreef Borst in haar brief aan de Tweede Kamer. Het ontwikkelen van een kwaliteitsbeleid en het toezien op naleving daarvan zijn daarom een integraal onderdeel van het functioneren van de NDM. De kwaliteit van de publicaties van de NDM wordt gewaarborgd door de onafhankelijke Wetenschappelijke Raad. Deze Raad beoordeelt conceptteksten en adviseert over de kwaliteit van de monitoringgegevens. Daarnaast adviseert de raad over de kwaliteit van monitoring- en andere gegevens die voor de NDM relevant zijn; de implementatie van richtlijnen voor het verzamelen van gegevens; de harmonisatie van monitoring- en andere relevante projecten ten behoeve van betere vergelijkbare gegevens; lacunes in bestaande monitoringsactiviteiten en wetenschappelijk onderzoek.
2002: Volksgezondheid, maar ook criminaliteit en overlast
Bij het ontstaan van de NDM is belangrijkste invalshoek die van de bescherming en bevordering van de volksgezondheid. Van Laar: “Zo is de NDM begonnen. In deze periode was de NDM nog volop in ontwikkeling. De focus lag heel erg op het verzamelen van gegevens voor de kernindicatoren van het EMCDDA voor het monitoren van de drugsproblematiek, namelijk 1. gebruik van drugs in de bevolking, 2. problematisch gebruik, 3. hulpvraag, 4. (infectie)ziekten en 5. drugsgerelateerde sterfte”.
Maar drugsbeleid kent niet alleen volksgezondheidsaspecten, maar ook aspecten van criminaliteit en overlast. Aanbod van drugs, door productie en handel, en de vraag naar drugs (het gebruik) hangen samen. En als er iets verandert in de manier waarop politie en justitie werken, kan dat effect hebben op het gedrag van mensen die drugs gebruiken. En dit werkt ook andersom.
Vanuit het Ministerie van Justitie en Veiligheid is er behoefte aan cijfers om beter inzicht te verkrijgen in de ontwikkelingen en trends in drugscriminaliteit. Bijvoorbeeld, hoe zwaar drukt de drugsproblematiek op het hele justitiebeleid? En ook vanuit Europa is er behoefte aan dergelijke gegevens, bijvoorbeeld over inbeslagnames van drugs, en overtredingen van de drugswetten (in Nederland de Opiumwet). Dit om landen te kunnen vergelijken en te leren van verschillende beleidsaanpakken.
Sinds 2002 ondersteunt daarom ook het Ministerie van Justitie en Veiligheid de NDM. Het Trimbos-instituut werkt hiervoor in de NDM nauw samen met het Wetenschappelijk Onderzoek en Datacentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Het WODC draagt voor de NDM zorg voor een integratie van gegevens van bijvoorbeeld de politie, Openbaar Ministerie (OM), reclassering, Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en het Nederlands Forensisch Instituut (NFI).
Het WODC heeft namens het ministerie van Justitie aan onderzoeksbureau INTRAVAL (tegenwoordig: Breuer&Intraval) opdracht gegeven om voor het justitiedeel van de NDM een definitiestudie uit te voeren: Monitor drugsproblematiek justitie. Deze studie brengt de informatiebehoefte systematisch in kaart en zit dit af tegen de beschikbare gegevens. Vervolgens is het ontwikkeltraject beschreven, waarin is aangegeven op welke wijze de gewenste gegevens kunnen worden verzameld.
2009: Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid
Het drugsbeleid zoals dat gestalte heeft gekregen in de afgelopen circa 35 jaar wordt in 2009 onder de loep genomen. In 2008 hebben de ministers van VWS, Justitie en Binnenlandse zaken aan de Kamer toegezegd een nieuwe drugsnota op te stellen. Als voorbereiding op deze drugsnota wordt aan het Trimbos-instituut en het WODC gevraagd een evaluatie uit te voeren, welke als input zal dienen voor de Adviescommissie Drugsbeleid.
In de evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid wordt geconcludeerd dat het beleid niet heeft kunnen voorkomen dat het aantal drugsgebruikers is toegenomen evenals in veel andere landen. Maar de schade van gebruik is relatief beperkt gebleven en de drugsproblematiek bleef beheersbaar. Daarnaast blijkt uit het evaluatieonderzoek dat er ten opzichte van de periode vóór 1995 veel is veranderd op het vlak van informatievoorziening en beschikbare kennis over het gebruik van drugs, alsook de kenmerken van het verslavingsproces en de kenmerken van werkzame behandeling. Het heeft instellingen en in het bijzonder de overheid een steeds beter inzicht verschaft om hun beleid te beoordelen en/of te herijken. De totstandkoming van de NDM heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld.
Beleidsrelevantie: discussie over cannabis
De gegevens uit de NDM vormen een ‘barometer’ voor het beleid. Met de gegevens houden we een ‘vinger aan de pols’. De gegevens kunnen aanleiding zijn voor aanpassingen van het beleid, voor ‘watchful waiting’ of een opmaat zijn naar aanvullend diepte-onderzoek om de aard en achtergronden van trends beter te kunnen duiden. Een voorbeeld hiervan is de discussie, in begin jaren 2000, naar aanleiding van de toename van het THC-gehalte in Nederlandse cannabis. Tegelijkertijd was er ook een toename in de hulpvraag. Ook kwam er meer kennis uit onderzoeken over mentale problematiek als gevolg van cannabisgebruik, zoals het optreden van psychose. “Die kennis heeft op hoog politiek niveau geleid tot allerlei Kamervragen”, zegt Van Laar. Is er een samenhang? Wat zijn de risico’s van dat hoge THC-gehalte? In het project Cannabis dependence: predictors, course and treatment seeking (CanDep) is onder andere onderzocht of de kans om afhankelijk te worden van cannabis, en de toegenomen hulpvraag, te maken hebben met het toegenomen THC-gehalte of met persoonskenmerken, sociale steun of levensgebeurtenissen van gebruikers. “Door het bij elkaar leggen van alle kennis op alle indicatoren die we in de NDM verzamelen, hebben we daar allerlei notities over kunnen schrijven en adviezen”. De functie, betekenis en benutting van de NDM wordt hiermee goed duidelijk.
Feiten en fabels scheiden
“Wij willen ons beleid baseren op data, de NDM staat model voor deze aanpak”, vertelt Victor Sannes. Hij is Directeur Voeding, Gezondheid en Preventie van het Ministerie van VWS en lid van de Management Board van het EUDA (voorheen EMCDDA), waarin alle lidstaten van de Europese Unie vertegenwoordigd zijn. Hij blikt terug op de resolutie van de Commissie voor verdovende middelen (CND) van de Verenigde Naties over evidence-based drugsbeleid vier jaar geleden: “Met die resolutie hebben we vanuit Nederland en de EU benadrukt dat het belangrijk is dat we cijfers en gegevens hebben die we als basis voor ons beleid kunnen gebruiken. Bij de onderhandelingen over de resolutie besef je hoe uniek het is dat wij zo’n ontzettend uitgebreid systeem van data-verzameling hebben”. Hij vervolgt: “We hebben veel baat bij alle gegevens die verzameld worden. Bijvoorbeeld, welke drugs worden veel gebruikt? Welke weinig? Welke groepen mensen gebruiken? Deze antwoorden kunnen we allemaal vinden in de NDM” En dat is wat de NDM zo mooi maakt: “De gebruikscijfers en meerjarige trends worden gekoppeld aan allerlei verschillende bronnen. Daarmee kan je een accuraat beeld schetsen. De NDM helpt om fabels en feiten van elkaar te scheiden”.
“Het justitieperspectief in de NDM is gedurende de jaren steeds verder uitgebreid”, volgens Fiona Adrichem, coördinator Drugs bij het ministerie van Justitie en Veiligheid. Ze vervolgt: “Maar de waarde van de NDM zit hem voor mij juist op het terrein waar ik een minder goed beeld bij heb, maar wat óók een factor is op mijn eigen beleidsterrein. Het is fijn om die cijfers geïntegreerd bij elkaar te hebben”. Zo noemt zij bijvoorbeeld de cijfers over cocaïnegebruik. Vaak hoort zij om zich heen dat bijna iedereen cocaïne gebruikt. “Maar als je de cijfers er naast legt dan zie je dat dit beeld niet klopt”. Het gebruik is in bepaalde groepen wel hoger, maar veruit de meeste Nederlanders gebruiken geen cocaïne en hebben dit ook nooit gedaan. Volgens Adrichem past deze integrale werkwijze bij de manier waarop ze beleid willen vormgeven, namelijk met elkaar: “We werken in toenemende mate naar een geïntegreerd drugsbeleid. De NDM brengt beide perspectieven van VWS en JenV samen”. Ze concludeert: “Het zijn twee keerzijdes van dezelfde medaille”.
Drugsmonitoring en -beleid in Europa
Ook in internationale gremia is met behulp van Nederlandse expertise gewerkt aan het opbouwen van een monitoringsysteem van internationaal vergelijkende gegevens. Een belangrijk voorbeeld hiervan is de Werkgroep Epidemiologie van de Pompidou Groep (Raad van Europa). Keizer: “Via de Pompidou Groep hebben we veel in Nederland geïnvesteerd in het ontwikkelen van indicatoren, die het mogelijk moesten maken om internationale dataverzameling op gang te zetten, en vooral ervoor te zorgen dat je die gegevens kunt vergelijken”. Deze epidemiologische kernindicatoren zijn later ook overgenomen door het EMCDDA.
2021: De NDM nu ook beschikbaar als website
De website van de NDM (www.nationaledrugmonitor.nl) bestaat sinds 2021. Voordat deze website ontwikkeld werd, publiceerde de NDM jaarlijks een uitvoerig rapport (‘Jaarbericht’) met alle cijfers en ontwikkelingen. Tussen 1999 en 2020 is echter de stroom aan gegevens en nieuwe publicaties over middelengebruik en –beleid fors toegenomen. Zo ‘vroegen’ nieuwe ontwikkelingen rondom zogeheten nieuwe psychoactieve stoffen (NPS) en psychedelica om een overzicht van feiten en cijfers, en werden nieuwe ‘hoofdstukken’ in de NDM. Dit heeft ertoe geleid dat het Jaarbericht in de loop der jaren is uitgedijd van een 90 pagina’s tellend rapport in 1999 tot een 705 pagina’s tellend boekwerk met 17 hoofdstukken in 2020.
De website van de NDM is een verdere doorontwikkeling van het Jaarbericht. De website wordt voortdurend op basis van de nieuwste gegevens geactualiseerd. “Door middel van deze website kan de digitale Nationale Drug Monitor een nog actueler en beter vindbaar overzicht bieden op de ontwikkelingen in middelengebruik en drugsgerelateerde criminaliteit”, constateert Van Laar. "We zijn continu bezig om te zorgen dat de kennis in de NDM goed aansluit bij de informatiebehoefte van onze doelgroepen, en bij de ontwikkelingen in de maatschappij. Zo hebben we recent een onderdeel toegevoegd over psychedelica, omdat hier veel vragen over kwamen. Er is een groeiende interesse in deze middelen, niet alleen vanwege recreatieve doeleinden maar ook om de therapeutische toepassingen".
2023: Certificering door het Europees Drugswaarnemingscentrum
De Nationale Drug Monitor rapporteert aan internationale instanties, zoals de Verenigde Naties (UNODC) en het EMCDDA. Dit gebeurt via het Reitox-netwerk, bestaande uit zogeheten ‘Focal Points’ uit alle lidstaten van de EU. Het Nederlandse Focal Point is operationeel belegd bij het Trimbos-instituut en valt samen met de NDM. De Focal Points hebben, onder andere, tot taak om een breed arsenaal aan gegevens over drugs in eigen land - van beleid, gebruik, preventie tot handel en productie – te verzamelen en rapporteren volgens bepaalde standaarden. Ook moeten zij een netwerk van experts ontwikkelen en onderhouden. En ze moeten bijdragen aan het Early Warning Systeem, dat meldingen van Nieuwe Psychoactieve Stoffen vanuit de EU-lidstaten bijhoudt, informatie over risico's verzamelt en in opdracht van de Europese Commissie een risicobeoordeling uitvoert. Om te bevestigen dat de Focal Points aan de criteria voldoen voor het vervullen van deze taken kunnen zij sinds enkele jaren via een certificeringstraject formeel erkend worden door het EMCDDA.
In november 2023 krijgt de NDM een tweedaags bezoek van het EMCDDA in het kader van deze certificering. Vertegenwoordigers van de ministeries van VWS en J&V en andere stakeholders zijn hierbij aanwezig. Het Trimbos-instituut wordt goed bevonden om haar taken te vervullen als National Focal Point van Nederland.
2024: De toekomst van drugmonitoring?
In 2024 bestaat de NDM 25 jaar. En daarmee is de NDM al 25 jaar een continuüm van alle data bij elkaar. “De meerwaarde van de NDM is dat we voor al deze onderwerpen over de afgelopen jaren terug kunnen kijken in de tijd”, zegt Victor Sannes. Vanuit zijn rol als lid van de Management Board van het EUDA ontdekte hij pas écht hoe veel kwaliteit de NDM heeft: “Nederland is internationaal gezien echt één van de koplopers. We hebben veel kennis, van hoge kwaliteit”.
Maar om de continuïteit en kwaliteit van het drugmonitoringsysteem van de NDM te kunnen waarborgen en om toekomstbestendig te zijn, moeten we meer inzetten op innovatie.
“De wereld is veranderd door globalisering en digitalisering”, signaleert Van Laar. “Het aantal middelen dat op de gebruikersmarkt is gekomen is enorm toegenomen. Allemaal nieuwe ontwikkelingen, zoals Nieuwe Psychoactieve Stoffen en online drugshandel. We hebben ons jarenlang vooral gebaseerd op registraties en vragenlijstonderzoeken, waarbij gegevens soms een jaar lang werden verzameld, en er vervolgens nog maanden tijd nodig was voor analyse en rapportage”. Tegenwoordig is er steeds meer behoefte aan snelle, realtime, gegevens. “En we zien ook dat drugsproblematiek vaak onder de radar blijft van landelijke onderzoeken, maar heel lokaal kan opduiken, zoals, GHB en “flakka”, en in bepaalde risicogroepen. Daar zullen wij op moeten inspelen met nieuwe vormen van monitoring, bijvoorbeeld rioolwateranalyses, snelle doelgerichte websurveys, monitoring van online drugsaanbod en fora waar gebruikers over drugs communiceren of het analyseren van drugsresiduen in spuiten waarmee drugs zijn geïnjecteerd”.
“En dat doen we niet alleen”, zegt Van Laar. “We zien dat deze ontwikkeling ook bij het EMCDDA en de opvolger – het Europees Drugsagentschap (EUDA, per 2 juli 2024) een grote trend voor de toekomst gaat worden”: de drugsproblematiek is everywhere, everything, everyone. , en daar moeten lidstaten en Europa op toegerust zijn (‘preparedness’).” Tijdig en snel signaleren van (potentiële) risico’s en problematiek is daarbij belangrijk.
Inhoud
- Jaren ’70-‘90: Belang van evidence-based drugsbeleid
- 1998: Behoefte aan één monitoringsysteem
- 1999: De oprichting van de NDM
- 2002: Volksgezondheid, maar ook criminaliteit en overlast
- 2009: Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid
- 2021: De NDM nu ook beschikbaar als website
- 2023: Certificering door het Europees Drugswaarnemingscentrum
- 2024: De toekomst van drugmonitoring?
