Trimbos onderzoekt toename vraag Wmo-maatwerkproduct 'Individuele begeleiding' voor Sociale Dienst Drechtsteden

dinsdag 09 november 2021 | Ankie Lempens

Groeiend aantal aanvragen voor individuele begeleiding stelt gemeenten voor uitdagingen.

De Sociale Dienst Drechtsteden (SDD) liet een verkenning uitvoeren naar de belangrijkste oorzaken van de toename van het aantal aanvragen voor individuele begeleiding. Dit artikel beschrijft de resultaten van die verkenning.

Boodschappen doen, geld beheren, de dag indelen, sociale contacten onderhouden en het huis schoonhouden; deze alledaagse zaken zijn niet altijd en voor iedereen even gemakkelijk. Bijvoorbeeld wanneer iemand een lichamelijke of verstandelijke beperking of chronische ziekte heeft, of er sprake is van psychische problematiek of ouderdomsklachten. Als mensen in het dagelijks functioneren en maatschappelijk meedoen (tijdelijk) ernstig worden belemmerd, en zij hier samen met hun omgeving onvoldoende oplossing voor vinden, kunnen zij ondersteuning aanvragen bij hun gemeente. Via de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kan de gemeente ‘individuele begeleiding’ toewijzen. Een zorgaanbieder voert de hulp dan uit.      

Steeds meer mensen vinden de weg naar de verschillende vormen van gemeentelijke ondersteuning. Zo neemt ook het beroep op jeugdhulp en de gemeentelijke hulp bij het huishouden alom toe. De kosten voor maatwerkvoorzieningen blijven stijgen (Gemeentelijke uitgaven Wmo-maatwerkvoorzieningen; type voorziening, regio (cbs.nl). Met de hervorming van de langdurige zorg enerzijds en de vergrijzing anderzijds lijkt dit niet verwonderlijk. Het is immers al sinds 2015 beleid dat mensen met een ondersteuningsbehoefte zo veel mogelijk in hun eigen omgeving kunnen blijven wonen en de zorg en ondersteuning lokaal vorm te geven. Maar wellicht spelen er ook andere zaken een rol. En, hoe moeten gemeenten hiermee omgaan? In hoeverre is het mogelijk op vraag en aanbod te sturen en is dit wenselijk?

De SDD ziet zich  geconfronteerd met een grote toename in aanvragen voor individuele begeleiding (IB). De SDD voert (onder meer) de Wet maatschappelijke ondersteuning uit voor de gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht (voor waar het de maatwerkvoorzieningen aangaat). Tussen 2015 en 2019 nam het aantal inwoners dat een beroep op de IB doet toe met 73 % en namen de uitgaven met 86 % toe.

De SDD vroeg het Trimbos-instituut een verkenning te doen naar deze ontwikkeling. Om hiermee richting te vinden voor een verdere onderbouwing van toekomstig beleid en om het gesprek met raad, bestuurders en samenwerkingspartners te kunnen aangaan. Voor het onderzoek werden deskresearch gedaan, lokale beleidsstukken en registratiegegevens bestudeerd en een informatieronde gehouden onder 7 referentiegemeenten. Ook interviewden we vertegenwoordigers van vier zorgaanbieders en beleidsmedewerkers van enkele referentiegemeenten. 

Ter onderbouwing van onze eigen analyses en keuzes heeft Trimbos voor ons op een samenhangende wijze het complexe groeivraagstuk rondom IB in beeld gebracht. Het rapport sluit goed aan bij de lijn die we hebben ingezet om onze samenwerking met sociale wijkteams en zeven gemeenten verder te versterken. Dit doen we onder de noemer 'Wmo naar de voorkant'. Daarnaast zoomen we, mede aan de hand van het rapport, in op de vraag hoe en waar we nog meer focus en verbinding kunnen aanbrengen aan de voor- en achterkant; zowel binnen de toegang/indicatiestelling, trajectvoortgang en kwaliteitsmonitoring, als in de afspraken met de aanbieders en het samenspel met de zorgverzekeraar. Wij kijken hierbij ook goed naar hoe we onze consulenten - als sleutelfiguren hierin - nog meer in positie kunnen brengen. Tot slot vragen we op landelijk niveau aandacht voor deze ontwikkelingen en de benodigde randvoorwaarden voor een toekomstbestendige Wmo. We zetten namelijk maximaal in op de factoren binnen onze invloedssfeer, maar constateren tegelijkertijd veel factoren buiten onze directe invloedssfeer.  

Toename ondersteuning vanuit Ggz aanbieders

Welke ontwikkelingen komen uit het deskresearch naar voren? Uit de gegevens blijkt dat de ondersteuning het meest wordt verleend vanuit de gehandicaptenzorg. Maar het aandeel IB dat wordt verleend vanuit ggz-zorgaanbieders (inclusief autismezorg) neemt sterk toe. Ook is het aantal oudere cliënten stijgend. Tegelijkertijd neemt  het aandeel van jongere cliënten met IB neemt toe. De toename is het sterkst in de ‘zwaardere’ arrangementen.

Hoewel uit de verkenning uiteraard beslist geen één op één relatie kan worden gelegd (hiervoor is dossier/cliënt onderzoek nodig), wordt door geïnterviewde partijen de hervorming van de zorg als de belangrijkste verklaring voor de toename gezien. Het gaat dan om de beddenafbouw in de klinische ggz, wachtlijsten en inperking van vergoede behandelduur, in combinatie met het achterblijven van de opbouw van ambulante ggz (Kroon et al, 2020). Door de hervorming van de langdurige zorg komen minder mensen in aanmerking voor een plaats in een verpleeg- en verzorgingshuis. Ook is de drempel voor intramuraal beschermd wonen voor onder andere mensen met een licht verstandelijke beperking, met autisme en psychische problematiek verhoogd en worden in het kader van extramuralisering veel beschermd wonen plaatsen afgeschaald in begeleidingsintensiteit. Het is plausibel dat hierdoor meer mensen met een kwetsbaarheid zelfstandig wonen in de wijk en hierbij (tijdelijk of langdurig) ondersteuning bij nodig hebben.

Complexiteit neemt toe

De zorgaanbieders zien hierdoor meer mensen met complexe, meervoudige problematiek in de individuele begeleiding dan voorheen. Verder wijzen de zorgaanbieders op andere – maatschappelijke – ontwikkelingen die tot een toename van het aantal aanvragen heeft geleid. Zij wijzen op het complexer worden van de maatschappij waardoor meer mensen uitvallen – bijvoorbeeld mensen die laaggeletterd zijn. Ook zien zij dat het voorliggend veld er soms onvoldoende in slaagt mensen met relatief lichte maatschappelijke problematiek tijdig op te sporen en te ondersteunen, waardoor hun problemen escaleren en maatwerkzorg nodig is. Verder wijzen zij op de toegenomen verwijsimpuls vanuit de nulde en eerste lijn (oa onderwijs en huisartsen), verbeterde diagnostiek, het ‘maakbaarheids-denken’ en de toegenomen mondigheid van de burger, waardoor een diagnose zich al snel vertaalt in een zorgaanspraak.

Geïnterviewde zorgaanbieders en beleidsmedewerkers van referentiegemeenten wijzen ook op verklaringen die samenhangen met de marktwerking in de zorg. Waardoor er een stijging is van het aantal aanbieders dat zich op deze markt begeeft (in Drechtsteden ging dit aantal van 38 naar 51 in vier jaar tijd) en wat grip en afstemming moeilijker maakt. Staan alle neuzen wel dezelfde kant op, en welke invloed heeft de onderlinge concurrentiestrijd?  Sturen alle aanbieders even actief op het versterken van de zelfredzaamheid van de client? En is er geen budgetplafond om dit af te remmen?      

Zorgaanbieders denken mee

De geïnterviewde zorgaanbieders geven aan dat het goed is dat mensen de ondersteuning krijgen die ze nodig hebben, maar wijzen er ook op  dat ongelimiteerde groei van het aanbod  geen duurzaam pad is. Samen met de SDD zijn zij al langere tijd in gesprek om op verantwoorde wijze tot meer grip te komen. Door meer tussentijdse evaluaties van ondersteuningstrajecten te doen, kortere trajecten aan te bieden en gegevens uit te wisselen om doelbereik op streefcijfers beter te kunnen monitoren. Ook kwam er een ‘uitstroomarrangement’, waarbij de zorgaanbieder nog wel vinger aan de pols houdt en opschaling zo nodig mogelijk is. De geïnterviewde zorgaanbieders geven aan dat goede afspraken en een nauwe samenwerking tussen henzelf en de indicatiesteller/financier – de SDD  - van belang is. Daarin zien zij graag een strakke formulering en afbakening van ondersteuningsdoelen als één van de verbeterpunten.  

De SDD is geen uitzondering

De toename van de aanvragen van Wmo maatwerkproducten in de Drechtsteden wijkt niet af van het landelijk beeld, zo blijkt verder uit het onderzoek. Een harde vergelijking met het landelijk beeld is niet mogelijk, omdat de ondersteuning in gemeenten op verschillende manieren wordt ingezet en geregistreerd. Maar een toenemend beroep op Wmo-maatwerkondersteuning is een bekend fenomeen en staat bij veel gemeenten op de agenda. Binnen de SDD is de individuele begeleiding (landelijk meestal ‘ondersteuning thuis’ genoemd) wel de grootste stijger, waar sommige andere gemeenten een grotere toename in de huishoudelijke ondersteuning zien. De regio (zorgkantoorregio Waardenland) heeft relatief gezien een grotere wachtlijstproblematiek voor Ggz behandeling (meer en langer) en tegelijkertijd blijft de toekenning van de zwaarste categorie ambulante ondersteuning DBC achter bij het landelijk gemiddelde. Ook is de beddenafbouw fors. Hier is – in beperkte mate en voor zover vergelijkbaar  – een verschil met andere regio’s.  

Maar de meeste gemeenten herkennen de toegenomen aanspraak op IB. Uit de rondgang blijkt dat gemeenten hier verschillend mee omgaan. Enerzijds zien gemeenten het als een positief signaal waarbij beperkende sturing niet gewenst is:  inwoners die ondersteuning nodig hebben, weten de weg goed te vinden en met het aanbod kan in sommige gevallen probleemverergering worden voorkomen, is de redenering. Anderzijds nemen gemeenten ook maatregelen om grip op de ontwikkelingen en de uitgaven te houden, zoals (kwantitatieve en kwalitatieve) monitoring, inzet van extra expertise en kaders bij indicatiestelling. Andere sturingsinstrumenten zijn het heffen van een eigen bijdrage voor de client en budgetplafonds voor aanbieders. Er zijn ook gemeenten die voornamelijk inzetten op het versterken aan de ‘voorkant’; zij investeren extra in preventieactiviteiten, voorliggende voorzieningen en de inzet van de sociale wijkteams.

Sturingskansen en vervolgstappen

De verkenning, met voorbeelden uit andere gemeenten en aanbevelingen vanuit de zorgaanbieders, biedt de SDD diverse aanknopingspunten voor beleidskeuzes. De grootste sturingsmogelijkheden lijken te liggen in:

1) inzet op doelgroepgerichte versterking van preventie in het voorliggend veld, 2) inzet op intensieve maatwerk indicatiestelling bij complexe casussen en kwaliteitsmonitoring van de indicatiestelling en 3) inzet op het delen van data en samenwerking met zorgverzekeraars om samen de ontwikkelingen te kunnen monitoren en bijsturen.

De verkenning beschrijft ook welke vragen daarbij nog openstaan. De SDD kan een aantal richtingen inslaan om het beleid voor de toekomst verder onderbouwd vorm te kunnen geven. Mogelijke vervolgstappen en acties zijn:

  • Opzetten van een monitoringsysteem rondom aanvraag en toekenning;
  • Nader definiëren en in beeld brengen van de clientgroepen en hun behoeften (dossieronderzoek en klantreizen);
  • Inzicht verwerven in inzet en mogelijkheden van de sociale wijkteams van de zeven gemeenten.

 

Auteur

Ankie  Lempens

Stuur een bericht aan contactpersoon Ankie Lempens of bel +31 (0)30 - 2959(296)